國務院總理李強4月12日主持召開國務院常務會議，會議審議通過《2024－2025年節能降碳行動方案》和《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》，強調要聚焦重點領域推進節能降碳，將其與擴大有效投資、老舊小區改造、設備更新和消費品以舊換新等結合起來，倡導簡約適度、綠色低碳的消費方式，更好發揮節能降碳的經濟效益、社會效益和生態效益。要立足國情實際，堅持先立后破，穩妥把握工作力度和節奏，保障好高質量發展的能源需求。
“加快構建碳排放雙控制度體系的背后，是從‘能耗雙控’向‘碳排放雙控’的轉變，這一轉變抓住了‘碳排放’這個‘牛鼻子’，旨在同時解決氣候治理和能源短缺。”中國科學院院士戴民漢表示。
那么，碳排放“雙控”是什么，能耗“雙控”又是什么？在國內“雙碳”目標的大背景下，又應當如何實現能耗“雙控”向碳排放“雙控”的過渡。本文將為各位解答上述答案。
01 碳排放“雙控”
碳排放“雙控”：是指碳排放總量和強度雙控。
碳排放總量是一定時期區域內所產生的二氧化碳總量。現階段主要控制對象是二氧化碳，特別是能源領域的二氧化碳，是抑制碳排放過快增長乃至盡快碳達峰繼而實現碳中和的行動。
碳排放強度是指單位生產總值所產生的二氧化碳排放。我國從“十二五”開始初步實施碳排放強度控制，碳排放強度控制促進了能源結構優化，及對外承諾的應對氣候變化目標的實現。2020年全國碳排放強度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超過了向國際社會承諾的40%-45%的目標，基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。
我國在“十二五”規劃綱要中首次提出碳排放強度的約束性指標，但目前并未提出碳排放總量的約束性指標。
“碳排放雙控”能倒逼地方政府通過招商引資和產業扶持等政策，用知識、技術、管理、數據等新型生產要素替代能源、礦產等傳統生產要素，形成新質生產力，培育地方零碳經濟競爭新優勢。
“碳排放雙控”促使微觀主體調整經濟行為，激發企業綠色發展內生動力。首先，“碳排放雙控”讓綠色低碳供應鏈管理成為企業價值鏈提升的新渠道。其次，“碳排放雙控”促使企業將綠色低碳納入企業的使命、愿景與價值觀中，樹立負責任的社會形象，進而獲得資本市場和消費者的青睞。最后，“碳排放雙控”倒逼企業加大零碳技術創新力度，提供零碳產品和服務，投資利用可再生能源和節能減排新技術，進而降低合規成本，培育差異化競爭新優勢。
碳達峰、碳中和目標提出后，國家明確提出，要創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。這是黨中央立足國家發展實際，推動經濟社會全面綠色低碳轉型作出的重大制度設計，碳排放“雙控”將成為未來我國碳達峰碳中和綜合評價考核的重要制度。
02 能耗“雙控”
能耗“雙控”是指實行能源消耗總量和強度“雙控”行動。我國從“十一五”開始實行能耗強度控制，從“十三五”實施能耗“雙控”，能耗“雙控”考核結果是各省級政府領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。能耗“雙控”制度作為節能工作的核心制度，推動了能源利用效率大幅提升，減緩了能源消費增速，2012年以來，全國單位GDP能耗累計降低26.4%，年均下降3.3%，相當于節約和少用14億噸標準煤，有力支撐了碳排放強度下降，對經濟轉型發展起到了積極推動作用。“十四五”以來，能耗“雙控”制度進一步完善，強化能耗強度降低約束性指標管理，有效增強能源消費總量管理彈性，新增可再生能源和原料用能不納入考核，加強能耗“雙控”政策與碳達峰、碳中和目標任務的銜接。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的聯系：一是二者都對化石能源消費形成制約。碳排放的主要來源是化石能源使用過程，目前我國能源消費的主體仍是化石能源，因此限制能源消費量也將較大程度上限制碳排放量。二是二者都旨在推動可持續發展。節能是經濟發展的一項長期戰略方針，是解決能源環境問題的有效途徑，是推動綠色低碳循環發展的重要抓手。控制碳排放是應對全球氣候變化的關鍵措施，也是破解資源環境約束突出問題、實現可持續發展的迫切需要。
能耗“雙控”與碳排放“雙控”的區別：主要區別在于核算時電力轉換系數的取值不同。目前，部分地區能耗“雙控”并沒有考慮存量可再生能源的貢獻。上海能耗“雙控”考核中，本地可再生能源和外來清潔電均按上海本地火電廠平均發電煤耗折算成標準煤，導致電力轉換系數較實際情況偏大。但在碳排放考核體系中，由于本地可再生能源、外來核電、水電不直接產生碳排放，按照目前的核算方法，轉換系數更接近實際。
“能耗雙控”逐步轉向“碳排放雙控”，是我國“雙碳”戰略實施的一項基礎性、前置性的制度變革，不僅徹底打破了“能耗雙控”對可再生能源發展和能源化工產業的約束，而且能夠更好地服務于我國“雙碳”戰略，加快新質生產力發展，在全球范圍內形成零碳經濟競爭新優勢。
03 能耗“雙控”如何向碳排放“雙控”過渡
1、積極擴大全國性碳交易市場范圍和作用
在“十四五”時期，應在發電行業碳市場穩定運行的基礎上，逐步將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、國內民用航空等高耗能高排放行業盡快納入全國性碳市場。
在“十五五”時期，可考慮采納類似的 “萬家企業節能低碳行動”，將一定碳排放規模以上重點單位納入全國碳市場中，從而保證全國范圍二氧化碳排放量總體可控，保證實現碳達峰目標，同時實現到2030年擁有運行良好、覆蓋范圍廣、實際成效顯著、較為成熟穩定的全國性碳市場的目標。
2、逐步強化“碳稅”“碳標準”等手段的作用
“十四五”時期，應逐步將“能耗雙控”轉化為“能源統計的碳雙控”，直接用“碳雙控”進行考核，二氧化碳排放主要根據能耗統計來加以間接推算。
此外，根據發改部門出臺的《高耗能行業重點領域能效標桿水平和基準水平》，可轉化為相關行業的碳配額發放依據，加快將高耗能行業納入碳市場步伐。“十五五”時期，隨著碳交易市場擴大和成熟，以及“碳稅”“碳標準”等舉措引入，“碳雙控”目標取消層層分解指標的考核方式。
3、構建激勵相容的環境，激發各地開展“碳雙控”工作的積極性
要讓地方在“雙碳”領域主動作為，就必須形成激勵相容的大環境，使得地方能夠在低碳發展中得到收益，關鍵是要合理劃分中央和地方在“碳雙控”領域的責權，充分發揮中央和地方的積極性。
根據政策文件，碳市場規模將會大幅擴大，也將為企業提供更多碳交易機會，企業可通過參與碳交易，獲得額外收入來源。同時，碳交易也可促使企業進行減排投資，提高資源利用效率，降低碳排放成本，增強企業競爭力。
4.完善 “碳雙控”政策的機構和職能設置
目前，國家發展改革委環資司承 擔著全國碳達峰碳中和工作領導小組辦公室的具體工作，行政資源需要進一步加強。與此同時，實現碳達峰碳中和的關鍵是加快能源轉型，僅有發展改革委環資司和生態 環境部氣候司的參與，仍顯不足。有鑒于此，可以考慮將環資司和氣候司整合后轉隸 到國家能源局之下，國家能源局加掛 “國家應對氣候變化局”的牌子，這樣一方面 體現出國家對碳達峰碳中和工作的重視，由副部級的單位來配合全國碳達峰碳中和工 作領導小組，具體負責推進全國 “雙碳”領域的工作。另一方面相應機構也大大得 到加強，能源、氣候、環境三方面的力量可以有效整合，有利于加強相互之間的配 合，更好地開展相關的工作。
5.分階段實現能耗“雙控”向碳排放
（1）“雙控”轉變碳達峰階段，仍以能耗“雙控”為主，但需要調整其控制范圍和控制方式，碳排放主要控制排放強度，完成單位 GDP 碳排放下降目標。目前，我國已提出新增可再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制，旨在避免簡單將能源消費總量與“雙碳”目標掛鉤等運動式減碳行為。下一步，還要進一步細化原料品種、用途，精細化界定可不納入能源消費總量控制的原料范疇，堅持節能優先，優化能耗管控機制，允許能源消費總量保持合理彈性，逐步加大非化石能源在中國能源結構中所占的比例，穩步有序實現能源替代。
（2）逐步實施能耗“雙控”與碳排放“雙控”指標并重考核。隨著清潔能源占比不斷提升，能耗水平與碳排放水平耦合程度逐步減弱，要合理確定并重的能耗雙控與碳排放雙控指標。結合能源結構和產業結構等要素，設定碳減排目標、下達總量控制任務，同步實施能耗雙控和碳排放“雙控”，將發展重心轉向提質增效，以提升能源產出率為導向，創新發展理念、模式和業態，不斷縮小技術、產業等與國際先進水平的差距。
（3） 產業結構轉型基本完成后，以碳排放“雙控”指標為主。隨著科技進步和能源利用效率提高，經濟發展水平和產業發展質量進一步提升，經濟增長和能源消費及碳排放逐漸脫鉤，經濟增長的要素貢獻發生明顯的結構性變化，低能耗低排放產業在國內生產總值中的比重不斷上升。屆時，宜將碳排放“雙控”指標作為主要考核指標，能耗“雙控”指標作為輔助性指標，通過碳排放“雙控”推動低碳/零碳/負碳技術創新與應用，助力我國實現碳中和目標。
參考來源
1. https://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202404/t20240413_1070566.shtml
2.《能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉變的實施路徑研究》
文章來源：3060碳達峰碳中和
